當(dāng)前我國(guó)城市軌道交通發(fā)展情況及需關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)城市軌道交通發(fā)展情況及需關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

一、發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)

　　截至2014年6月，國(guó)家批復(fù)了北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、大連、石家莊、太原、青島、南京、蘇州、無(wú)錫、常州、徐州、杭州、寧波、福州、廈門(mén)、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、南昌、合肥、東莞、佛山、貴陽(yáng)、南寧、西安、成都、昆明、蘭州、烏魯木齊等36個(gè)城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃（直轄市、省會(huì)城市25個(gè)，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的二線城市11個(gè)），其中上海、廣州、深圳、重慶、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、青島、武漢、長(zhǎng)沙、鄭州、東莞、西安、成都、無(wú)錫、寧波、杭州、昆明等17個(gè)城市已批復(fù)第二輪規(guī)劃，天津、南京、福州、合肥、南寧、南昌、大連等7個(gè)城市的第二輪建設(shè)規(guī)劃正在報(bào)批中，蘇州、武漢2城市的第三輪規(guī)劃已在報(bào)批中；南通、濟(jì)南、洛陽(yáng)、呼和浩特等4個(gè)城市的建設(shè)規(guī)劃正在報(bào)批中；擬報(bào)建設(shè)規(guī)劃的城市有西寧、包頭、紹興等。

　　截至目前，我國(guó)已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)軌道交通的城市有22個(gè)，比上年增加3個(gè)（長(zhǎng)沙、寧波、無(wú)錫），運(yùn)營(yíng)里程約2700km，預(yù)計(jì)到2014年年底，開(kāi)通線路將繼續(xù)增加，運(yùn)營(yíng)里程將超過(guò)3100km。

　　目前，我國(guó)城市軌道交通在建項(xiàng)目總里程約3100km，2014年計(jì)劃完成投資約2600億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2020年，我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃總里程超過(guò)8500公里（不含有軌電車(chē)和市域軌道），扣除已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)線路，平均每年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)里程約900公里，到2020年，全國(guó)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通的城市將達(dá)到40個(gè)左右。

　　對(duì)比世界城市軌道交通發(fā)展歷程，20世紀(jì)70年代是世界地下鐵道發(fā)展的高潮時(shí)期，這10年全世界建設(shè)約1600公里地鐵，平均每年為160公里。就單個(gè)城市而言，東京和莫斯科在這一時(shí)期平均每年建設(shè)分別為3-4公里和5-6公里，而我國(guó)北京、上海從2002至2012年10年間各建成近400公里線路，平均每年建成40公里。廣州、深圳、南京等地借助亞運(yùn)會(huì)、大運(yùn)會(huì)、青奧會(huì)等國(guó)際體育賽事也在較短時(shí)間內(nèi)建成多條線路，軌道交通迅速成網(wǎng)。國(guó)外大都市目前地鐵線路的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模一般也就保持在300-400公里左右，而我國(guó)北京、上海、廣州、重慶等城市規(guī)劃批復(fù)里程均已超過(guò)400公里，同時(shí)，從目前各城市規(guī)劃的軌道交通線網(wǎng)來(lái)看，約有20個(gè)城市的遠(yuǎn)景線網(wǎng)長(zhǎng)度都超過(guò)400公里。

　　因此，無(wú)論是建設(shè)速度，還是建設(shè)規(guī)模，目前中國(guó)的軌道交通發(fā)展正經(jīng)歷一個(gè)前所未有的蓬勃發(fā)展期，中國(guó)已經(jīng)成為世界上最大的城市軌道交通建設(shè)市場(chǎng)。由于集中申報(bào)和建設(shè)，當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)速度較快，建設(shè)強(qiáng)度較大，引起的一些問(wèn)題已得到各界廣泛關(guān)注。

　　二、需引起關(guān)注的幾個(gè)主要問(wèn)題

　　A．線網(wǎng)規(guī)劃及建設(shè)規(guī)劃

　　目前，軌道交通項(xiàng)目可研審批下放后，國(guó)家層面對(duì)線網(wǎng)規(guī)劃的要求有所提升。審批關(guān)口前移，更加重視線網(wǎng)規(guī)劃對(duì)建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用。僅我公司近期參與評(píng)審的幾個(gè)城市線網(wǎng)規(guī)劃就反映出以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

　?。?）軌道交通規(guī)劃與上位規(guī)劃體系缺乏協(xié)調(diào)，不能有效支持新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和開(kāi)發(fā)建設(shè)。城市軌道交通規(guī)劃應(yīng)以城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃等為依據(jù)，并加強(qiáng)線網(wǎng)結(jié)構(gòu)形態(tài)、規(guī)模與上述規(guī)劃的協(xié)調(diào)。目前，城市總體規(guī)劃、綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃和城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃由于編制主體、編制時(shí)間等的不同，難以很好地進(jìn)行協(xié)調(diào)和融合，出現(xiàn)軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及相關(guān)保護(hù)性或控制性規(guī)劃不符，軌道交通規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)度與沿線用地規(guī)劃、開(kāi)發(fā)規(guī)模和進(jìn)程脫節(jié)等問(wèn)題，難以有效促進(jìn)軌道交通對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的拓展和引導(dǎo)。特別是總體規(guī)劃的期限（到2020年）與線網(wǎng)規(guī)劃研究的遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景不協(xié)調(diào)，造成線網(wǎng)規(guī)劃研究缺乏支撐依據(jù)。

　　（2）關(guān)于規(guī)劃嚴(yán)肅性問(wèn)題。目前，我國(guó)地方不合理調(diào)整規(guī)劃現(xiàn)象較為普遍，規(guī)劃的嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。這里有人為因素（領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)），也有前期研究不深入的因素。其具體表現(xiàn)為：

　　一是一些城市在規(guī)劃批復(fù)后又重新修改建設(shè)方案（如：長(zhǎng)沙、貴陽(yáng)、廈門(mén)），個(gè)別城市甚至改變主意暫時(shí)停止不干啦（如：太原）。如此之隨意，讓人匪夷所思。

　　二是部分城市擅自開(kāi)建規(guī)劃外項(xiàng)目。部分城市為規(guī)避?chē)?guó)家審批程序，借城際軌道交通或有軌電車(chē)的名義建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目，在項(xiàng)目臨近竣工之際才補(bǔ)辦有關(guān)的規(guī)劃和立項(xiàng)審批手續(xù)；有的城市將城市軌道交通項(xiàng)目作為大型會(huì)展中心、機(jī)場(chǎng)或鐵路客站配套設(shè)施開(kāi)工建設(shè)，未上報(bào)國(guó)家有關(guān)審批部門(mén)。由于規(guī)劃外項(xiàng)目的存在，嚴(yán)重影響了城市軌道交通線網(wǎng)的科學(xué)合理性，給城市軌道交通后續(xù)的網(wǎng)絡(luò)完善和項(xiàng)目實(shí)施造成巨大困難，也嚴(yán)重影響了軌道交通項(xiàng)目機(jī)電設(shè)備招標(biāo)采購(gòu)等工作。

　?。?）關(guān)于軌道交通前期工作審批程序問(wèn)題。我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的前期工作主要包括線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和工可研三個(gè)階段。其中，線網(wǎng)規(guī)劃目前由市級(jí)人民政府或由其制定相應(yīng)機(jī)構(gòu)審批，建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同建設(shè)部審批（除北京、上海、廣州、深圳外，軌道交通建設(shè)規(guī)劃（不含調(diào)整）需報(bào)國(guó)務(wù)院同意），工可研的審批權(quán)限2013年開(kāi)始由國(guó)家發(fā)改委下放至省級(jí)投資主管部門(mén)。整個(gè)審批權(quán)限呈"紡錘"型。由于不同審批主體的關(guān)注角度、權(quán)威性等不同，造成目前城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃管理的不協(xié)調(diào)，影響到審批的質(zhì)量和效率。

　　針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委也正在研究相關(guān)政策和辦法?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》，已于2014年1月上報(bào)國(guó)務(wù)院，目前該文件待批中。

　　此外，為做好軌道交通建設(shè)規(guī)劃評(píng)估和審批工作，國(guó)家發(fā)改委已在呼和哈特、武漢、長(zhǎng)春、大連、福州等城市上報(bào)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，提前對(duì)線網(wǎng)規(guī)劃方案進(jìn)行了審核，及時(shí)糾正了線網(wǎng)規(guī)劃方案中的一些潛在的問(wèn)題，為后續(xù)建設(shè)規(guī)劃的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)委里要求，我們完成了《關(guān)于城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃評(píng)估中對(duì)線網(wǎng)規(guī)劃技術(shù)審核指南（初稿）》，以進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱線網(wǎng)規(guī)劃）的科學(xué)性和前瞻性，增強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)性和穩(wěn)定性，更好地完成在建設(shè)規(guī)劃評(píng)估過(guò)程中對(duì)線網(wǎng)規(guī)劃的技術(shù)審核工作。通過(guò)幾個(gè)城市的線網(wǎng)規(guī)劃咨詢，我們也認(rèn)識(shí)到，軌道交通遠(yuǎn)景線網(wǎng)由時(shí)間跨度長(zhǎng)，規(guī)劃依據(jù)缺乏，很難做到一成不變，但與城市總體規(guī)劃對(duì)應(yīng)的2020年需求網(wǎng)絡(luò)由于有上位規(guī)劃支撐，且與近期項(xiàng)目密切相關(guān)，應(yīng)在咨詢或?qū)彶橹兄攸c(diǎn)關(guān)注，確保其方案相對(duì)穩(wěn)定，具有可實(shí)施性。此外，目前國(guó)家對(duì)線網(wǎng)規(guī)劃編制資質(zhì)尚無(wú)具體要求，導(dǎo)致編制單位魚(yú)龍混雜，編制水平參差不齊，難以在質(zhì)量上保障線網(wǎng)規(guī)劃方案的科學(xué)合理性。因此，我們也建議國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，規(guī)范線網(wǎng)規(guī)劃編制資質(zhì)，使那些真正具有規(guī)劃編制資質(zhì)、編制經(jīng)驗(yàn)豐富的單位承擔(dān)軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃工作。

　　B．發(fā)展模式與系統(tǒng)制式

　?。?）關(guān)于發(fā)展模式。發(fā)展模式單一是我國(guó)城市軌道交通發(fā)展的一項(xiàng)缺憾。

　　一是無(wú)論是人口千萬(wàn)以上的超大城市，還是人口300萬(wàn)左右的普通大城市，無(wú)論是中心城區(qū)還是外圍新區(qū)，均盲目追求造價(jià)高、大運(yùn)量的地鐵模式，而忽視造價(jià)較低、性價(jià)比較高的輕軌、有軌電車(chē)等中低運(yùn)量系統(tǒng)模式的應(yīng)用，造成有些線路功能與標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)，既增加了工程投資，也使線路運(yùn)營(yíng)背上沉重的負(fù)擔(dān)。

　　二是城際和市域軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，不適應(yīng)發(fā)展需要。目前高速鐵路和城市地鐵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及各項(xiàng)規(guī)范比較齊全，但適應(yīng)城際鐵路和市域軌道交通的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范缺失，相對(duì)應(yīng)的車(chē)輛還未得到應(yīng)用，不適應(yīng)快速發(fā)展的需求。投資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理的條塊分割，制約了跨行政區(qū)域、跨部門(mén)間的軌道交通發(fā)展。

　　三是對(duì)現(xiàn)代有軌電車(chē)的發(fā)展缺乏系統(tǒng)研究。致使目前的發(fā)展趨勢(shì)存在失控的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　?。?）關(guān)于系統(tǒng)制式。近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通系統(tǒng)制式呈多樣化發(fā)展，在2013年末軌道交通運(yùn)營(yíng)線路中，鋼輪、鋼軌的地鐵系統(tǒng)約占75%，其他系統(tǒng)制式約占25%，地鐵系統(tǒng)一統(tǒng)天下的局面已開(kāi)始被打破。在2020年規(guī)劃的擬建線路中，其他制式也占有一定比例。這種以地鐵為主，其他系統(tǒng)制式共同發(fā)展的多制式格局，符合全球城軌交通制式結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。但在發(fā)展的過(guò)程中也出現(xiàn)了一些不從城市本身的情況出發(fā)，根據(jù)不同區(qū)域交通需求特點(diǎn)，科學(xué)地選擇適用的系統(tǒng)，片面地選擇只求擁有，不求適用。

　　最近關(guān)于軌道交通系統(tǒng)選擇具有爭(zhēng)議的兩個(gè)例子就是北京四環(huán)線及長(zhǎng)沙機(jī)場(chǎng)中低速磁浮線。

　　1、北京四環(huán)線有東四環(huán)線和西四環(huán)線，由于反應(yīng)的問(wèn)題一樣，這里僅談?wù)剸|四環(huán)線反應(yīng)出的問(wèn)題。北京軌道交通東四環(huán)線是北京的一條跨座式單軌膠輪系統(tǒng)線路，線路全長(zhǎng)33.7公里，全線高架，21座車(chē)站。北起霄云橋，到達(dá)四方橋向東，最終東至環(huán)球影城。該項(xiàng)目的建設(shè)存在以下一些問(wèn)題：

　　一是本項(xiàng)目為臨時(shí)增加的一條線路，線路功能定位、與北京市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的銜接換乘、新增客流對(duì)軌道交通網(wǎng)絡(luò)的影響等均存在問(wèn)題。

　　二是本項(xiàng)目采用中運(yùn)量的跨座式單軌系統(tǒng)，盡管客流預(yù)測(cè)結(jié)果均能滿足系統(tǒng)能力，但從線路沿線所經(jīng)區(qū)域看，該線未來(lái)的客運(yùn)量應(yīng)該適宜建設(shè)大運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)，一旦該線路建成，一方面滿足不了沿線客流需求，另外也占用主要客流通道，影響其他大運(yùn)量系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)。

　　三是本項(xiàng)目目前綜合造價(jià)已超過(guò)6億元，基本達(dá)到地鐵造價(jià)水平，但其運(yùn)能僅為地鐵系統(tǒng)的1/3，項(xiàng)目投資建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性較差。

　　四是跨座式膠輪單軌系統(tǒng)由于采用高架方式敷設(shè)，且膠輪有粉塵污染，勢(shì)必帶來(lái)沿線居民的反對(duì)，成為不穩(wěn)定社會(huì)因素。

　　五是跨座式單軌應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)是爬坡能力強(qiáng)、轉(zhuǎn)彎半徑小等，但本項(xiàng)目沿線地形地貌不具備上述特點(diǎn)，該系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮。http://www.gsbfjx.com

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