“新常態(tài)”下教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制 |甘肅軌道|蘭州高鐵|

發(fā)布時(shí)間:2015-06-18 11:03:09

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“新常態(tài)”下教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制|甘肅軌道|蘭州高鐵|甘肅高鐵|蘭州職校

　　“新常態(tài)”下教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制

　　——對(duì)制定“十三五”教育規(guī)劃的幾點(diǎn)意見

　　“十三五”教育規(guī)劃不宜再規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占生產(chǎn)總值比例。因?yàn)?%的規(guī)定是在特殊歷史背景下，參考了一項(xiàng)研究結(jié)論給出的，它不可操作，是事后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果?？刹僮鞯氖秦?cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比最大的各級(jí)財(cái)政用于教育的支出。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步入“新常態(tài)”，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入由兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)進(jìn)入中低速增長(zhǎng)，財(cái)政收入增速下降與財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)進(jìn)一步加劇了財(cái)政收支矛盾，財(cái)政用于教育支出兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)難以為繼。

　　黨的十八大以來，中央提出深化財(cái)稅體制改革，包括預(yù)算制度、稅收制度、中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配制度的改革。2014年6月，中央政治局通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》；同年8月，全國(guó)人大通過了《預(yù)算法》；9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》。教育財(cái)政制度面臨新的改革。

　　教育支出不掛鉤，堅(jiān)持“三個(gè)增長(zhǎng)”

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在關(guān)于財(cái)稅體制改革部分提出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》關(guān)于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)中重申了中央的決定。全國(guó)人大通過的《預(yù)算法》未有“掛鉤”問題的規(guī)定。

　　中央和國(guó)務(wù)院的決定并未明確規(guī)定“一般”和“非一般”、“掛鉤”與“不掛鉤”的界限，不同地方、不同政府部門乃至學(xué)界有不同的解讀，為此需要明確加以界定。

　　教育支出無疑是重點(diǎn)支出，且已是公共服務(wù)中的最大支出。教育支出是“雙掛鉤”，既同財(cái)政收支增幅掛鉤，又同國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。掛鉤的方式可以分為硬性掛鉤和彈性掛鉤。硬性掛鉤源于1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，該綱要規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)2000年達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，這一規(guī)定有明確的數(shù)量目標(biāo)和時(shí)限要求。彈性掛鉤源于1995年的《教育法》，該法規(guī)定“提高兩個(gè)比例”和“三個(gè)增長(zhǎng)”（各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)），此規(guī)定并無數(shù)量和時(shí)限要求。

　　“十三五”教育規(guī)劃不宜再規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占生產(chǎn)總值比例。因?yàn)?%的規(guī)定是在特殊歷史背景下，參考了一項(xiàng)研究結(jié)論給出的，它不可操作，是事后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果?？刹僮鞯氖秦?cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比最大的各級(jí)財(cái)政用于教育的支出。

　　2012年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要是靠財(cái)政部將4%目標(biāo)分解為財(cái)政支出中教育支出的占比，并分解到各省2011至2012年財(cái)政支出中教育支出占比，這是非常規(guī)的、不可持續(xù)的。

　　一國(guó)一地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并非固定不變，決定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的因素有，一是政府職能，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段，三是各項(xiàng)支出的成本或定額標(biāo)準(zhǔn)，四是決策面臨的問題和選擇。這些因素的變化，要求支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化。如果規(guī)定各項(xiàng)支出同財(cái)政收支和生產(chǎn)總值掛鉤，將導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，而且會(huì)產(chǎn)生攀比效應(yīng)，加劇政府各部門對(duì)公共資源的競(jìng)爭(zhēng)，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展和公共資源效率的提高。

　　《預(yù)算法》第三十七條規(guī)定，“各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國(guó)家確定的重點(diǎn)支出”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》提出，“對(duì)重點(diǎn)支出根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法”。

　　因此，建議在“十三五”教育規(guī)劃中不宜再提出財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在生產(chǎn)總值中所占比例，也不宜提出逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例和財(cái)政性教育支出在財(cái)政支出中的比例。

　　教育優(yōu)先發(fā)展是國(guó)家規(guī)定的發(fā)展戰(zhàn)略，教育支出已是公共服務(wù)中占比最大的支出。建議在規(guī)劃中提出依教育法規(guī)定保持“三個(gè)增長(zhǎng)”。“三個(gè)增長(zhǎng)”是彈性規(guī)定，未明確規(guī)定數(shù)量和時(shí)限，具有可操作性，在政府部門間不會(huì)引起爭(zhēng)議。

　　為保證“三個(gè)增長(zhǎng)”法律規(guī)定的實(shí)施，可通過建立教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制和制度安排實(shí)現(xiàn)。

　　“定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算”

　　“定標(biāo)準(zhǔn)”

　　建立和完善各級(jí)各類教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)既要考慮教育發(fā)展、教育公平和教育質(zhì)量提升的要求，也要考慮財(cái)政供給可能。標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的、逐步提高的。

　　這符合國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的要求，要求規(guī)定“進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用”。這意味著，預(yù)算編制中先定支出標(biāo)準(zhǔn)，再定預(yù)算數(shù)量。

　　“定責(zé)任”

　　中央提出，要建立中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，明確提出適度加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任。為此，教育事權(quán)與支出責(zé)任應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。我國(guó)現(xiàn)行的教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，高等教育基本上是中央和省兩級(jí)管理、兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，基礎(chǔ)教育則以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌。

　　由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展在區(qū)域間嚴(yán)重不均衡，大多數(shù)縣的財(cái)力難以承擔(dān)基礎(chǔ)教育的支出責(zé)任，財(cái)政缺口大多采取中央和省份專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。中央提出轉(zhuǎn)移支付要加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)行的基礎(chǔ)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目繁多、交叉重疊。一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是均衡地方財(cái)力，不宜規(guī)定其中教育所占比例，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可通過加大中央和省份對(duì)基礎(chǔ)教育支出的責(zé)任來解決。

　　為此，對(duì)基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育的支出責(zé)任，可采取“按項(xiàng)目分比例”的辦法，分省確定中央和省份的支出責(zé)任，避免全國(guó)“一刀切”。項(xiàng)目指教育預(yù)算中的基本支出，以維持教育運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展，包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)。不同的省份按其經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展水平，確定中央和省份的分擔(dān)比例，省級(jí)以下的市、縣由各省份自定。

　　“入預(yù)算”

　　當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任確定后，按中央和地方政府的支出責(zé)任分別納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)同級(jí)人大審核批準(zhǔn)后執(zhí)行，這就有了教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)的法制保障。

　　按照新的《預(yù)算法》第四十六條規(guī)定，一般公共預(yù)算支出編制科目中，按支出功能分類應(yīng)細(xì)化到項(xiàng)，按支出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類基本支出應(yīng)細(xì)化到款；第六十七條規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)“需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額”等四種情況，需報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)審批。這些規(guī)定保障了財(cái)政教育支出的責(zé)任主體、審批執(zhí)行和預(yù)算內(nèi)容的細(xì)化。

　　加快制定民辦教育分類標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法

　　《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要積極探索營(yíng)利性、非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理，并在浙江試點(diǎn)。應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加快制定民辦學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，加大和完善政府對(duì)民辦教育的支持政策，包括財(cái)稅、土地和閑置國(guó)有固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、金融等，并對(duì)兩類民辦學(xué)校采取差別化的支持政策，將財(cái)政支持列入財(cái)政預(yù)算，從而鼓勵(lì)社會(huì)力量投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)，增加教育服務(wù)供給。這也符合2015年5月22日《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的要求。

　　規(guī)范財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)，杜絕虛增

　　上世紀(jì)90年代初，有關(guān)部委發(fā)布了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)范圍。2000年中期以后在執(zhí)行中為達(dá)到財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，把本不屬于國(guó)民教育系列和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)范圍的有關(guān)財(cái)政支出，列入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)且進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。如各級(jí)政府教育行政部門的行政管理支出、各級(jí)黨校和行政院校支出、軍校支出、共青團(tuán)婦聯(lián)教育支出等，而且沒有公開化，可視為教育經(jīng)費(fèi)虛增。

　　對(duì)此，學(xué)術(shù)界持異議。應(yīng)明確界定政府制定的統(tǒng)計(jì)范圍，并依規(guī)監(jiān)管。如果把本不屬于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)范圍的上述相關(guān)支出列入統(tǒng)計(jì)范圍，應(yīng)在預(yù)決算支出科目中相應(yīng)扣除，以避免支出重復(fù)統(tǒng)計(jì)。

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